对加强地方政府债务管理“两个文件”的解读及对策探讨

    今年以来，国家加强了对地方政府性债务的管理，将对地方政府存量债务纳入预算管理，于近期先后出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）两个文件（以下简称“两个文件”）。一直以来，农信社与地方政府的债务渊源颇深，如何贯彻落实“两个文件”是当前面临的一个崭新的课题。

     一、“两个文件”的解读

    “两个文件”的内容给人直观的感觉较为抽象，专业性较强，其重要性很容易被忽视。因此，我们必须从农信社的视角认真加以解读才能发现其即将带来的机遇与挑战，将抽象的规定转化为具体的工作要求。为此，我们重点要关注以下几个方面的信息：

    （一）“两个文件”针对地方债务提出了先甄别再“置换”的思路。

    由以前的《预算法》不允许地方政府举债，导致地方政府债务多是间接持有，以融资平台的银行贷款、城投债等形式出现，利率较高，并且面临偿债高峰。为此，“两个文件”对地方政府债务提出了先甄别再置换的思路。目前，地方政府债务中需要被置换的，就是这些亟待偿还的债务，尤其是银行贷款。换而言之，就是只要农信社的政府债务通过甄别被纳入预算管理的，政府将来都会拿出真金白银来予以置换，因此我们必须要高度重视甄别工作，趁此机会，千方百计将存量债务尤其是那部分游离在预算管理之外的债务纳入到预算管理中来。

    （二）“两个文件”预示着政府债务的控制思路发生了根本改观。

    “两个文件”出台后，政府的政策调控思路与之前最大的不同之处在于，对政府债务的控制思路发生了根本改观，即政府不再控制债权方（金融机构）的借贷行为，而集中力量控制债务方（政府与平台公司）的融资行为，这种约束体现了中央政府从根源上防范地方债务风险的崭新思路。在此政府债务控制思路转型的关键时期，我们农信社需要保持高度警惕，防止少数地方政府在出现偿债困难的情况下，“丢卒保车”，以牺牲债权人的利益来度过债务难关。

    （三）“两个文件”为争议债务留有一定的作为空间

    根据“两个文件”的规定，在清理工作中，要“主管部门和财政部门审核把关”，而且要“债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据”，同时对于存有争议的债务存量，也给出了具体的解决办法：“争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定”。因此，现存的游离于政府预算之外的那部分债务通过甄别可以重新纳入预算管理，这为我们留下了一定的作为空间。

     二、应对之策

    通过对“两个方案”的解读，我们农信社贯彻落实“两个文件”的出发点和落脚点就是要千方百计将涉政类贷款纳入到政府预算管理中去。“两个文件”要求在2015年1月5日前完成清理甄别工作，时间十分紧迫。我们必须立即着手做好以下几个方面的工作：

    （一）高度重视，成立专门班子

     成立专门班子是做好此项工作的组织保障，因此我们要成立专班，召开专题会议，让一线信贷人员（客户经理）认识到此项工作的重要性，提高认识，统一思想，以高度的责任心去落实该项工作。

     （二）立即行动，全面摸清底子，建好台账

     做好此项工作，时间紧任务重，但我们仍需逐笔清查借据，逐笔甄别，又快又好的将底子摸清，按时保质的建好台账。同时，清理过程中还需要与政府部门做好对接，哪些是已经纳入政府预算管理、哪些仍没有纳入的，必须做到底子清情况明。

    （三）认真部署，全力清收到逾期贷款

    通过清理，我们要以贯彻落实“两个文件”和农信社组建农商行为契机，边清理甄别边清收处置到逾期贷款。“两个文件”的出台让我们农信社、政府都看到了一条新的清收处置不良贷款的思路，我们农信社尤其是组建农商行不良贷款压力较大的行社，应积极向当地党委政府做好汇报，促成政府尽快拿出现金或优质资产将涉政类不良贷款置换掉，确保农商行改革如期实现。

    （四）主动协调，最大限度将政府债务纳入预算管理

     尽快清理甄别政府存量债务，争取政府债务全部纳入预算管理，是我们当前较为重要和紧迫的一项工作。但目前我们仍有许多贷款没有被纳入政府预算管理，现存的游离在预算管理之外的贷款主要包括“七站八所”撤销后遗留的贷款、教育化债后剩余的义务教育债务、新官不理旧账类的乡党政部门历史遗留贷款、村委会所借贷款、财税所以贷还税以及乡镇干部私借公用贷款等，目前这部分贷款几乎处于悬空状态，我们要借此机会，摸清底子，主动出击，及时向政府做好汇报并努力做好审计、财政等相关部门的沟通协调工作，探索各种变通处理方式，将这部分贷款纳入到预算管理中来。

     （五）强化约束，不得违规提供新的政府性融资

    “两个文件”不仅给金融机构留有一定的作为空间，同样也给地方政府留下了一定的寻租机会，因此我们在协调沟通中务必要筑牢风险底线，不得违规提供新的政府性融资。“两个文件”明文规定,“金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理办法等法律法规追究相关机构和人员责任”。

                        （作者系绥宁县联社理事长）