产业扶贫注入“金融元素”

麻阳是国家级贫困县，全县农民年人均纯收入5200元，贫困乡、村数量占比为43.4%和32.3%，各级财政每年投入的扶贫资金达2550万元。因过去一直走“撒胡椒面”和“救济式”扶贫之路，缺乏产业金融助推，农民始终难以改变贫困。针对这种现状，2013年初，麻阳县委政府和农信社大胆转变传统扶贫方式，决定走“精准”扶贫之路，在被列入怀化市深度贫困村的石羊哨乡谭公冲村进行金融产业扶贫试点，实施了产业与金融互动的“扶贫产业资金担保贷款模式”。

锁定目标 大胆试验

为使扶贫创新模式能够落到实处，比以往扶贫方式焕发出更多活力和生命力，县委政府主攻两个方向：

方向一：铸造产业扶贫贷款模式基本框架。由县扶贫办与当地乡政府、农信社一起为贫困村引进扶贫产业项目—湖南益生生物公司半夏农业项目，直接用扶贫资金帮助该村设立“20万元产业扶贫担保基金”，其资金由村集体注入（即县扶贫办拨入资金）80%，引进企业注入10%，贷款农户注入10%，各方参与具体运作管理，精心运筹。

方向二：夯实产业扶贫模式管理基石。一是严管担保基金管理，防止挪用。担保基金以村户头统一存入农信社，信用社在国家政策内提高担保金存款利率，在对农户发放贷款时调低贷款利率；并按担保金5-8倍放大贷款额度。县扶贫办与扶贫村签订了担保基金用于担保扶贫贷款协议，并负责监管；扶贫村与承办农信社签订了产业扶持协议，明确了担保范围、期限等。担保金存入农信社产生的利息，按出资比例分配；村集体获得的利息，用于产业发展工作经费支出；村委会事前制定资金使用计划，报扶贫办审批后方能实施；担保金到期后，如数退还企业和农户担保基金，扶贫资金归扶贫村用于扶贫产业基础设施建设等支出。二是严格贷款发放，消除贷款隐患。明确贷款担保主体为村级产业金融服务工作站，贷款发放对象为村发展扶贫产业农户；贷款额度原则上按每亩半夏4000元掌握，并允许信用社根据农户实际需要和信用等级确定贷款金额；贷款发放先由县扶贫办按贫困户情况及村级扶贫规划，提出贷款指导计划，向农信社提供公司、农户花名册，作为贷款发放对象的初选依据；由农户提出贷款申请，以村为单位提供《申请贷款户花名册》，交乡政府初审和县扶贫办终审；县扶贫办对拟定贷款户进行资格审查后，将符合条件的贷款户花名册交农信社；农信社根据县扶贫办提供的贷款户花名册，参照农户历年贷款余额、清息还贷记录、信用等级评定、项目选择等基本情况，自主确定贷款户和贷款数额、贷款期限；最后，农信社以村为单位审核完备后，在乡（镇）政府、村委会两级协助下，由信贷员进村由贷款户凭本人身份证、贷款信用等级、信用额度直接办理贷款手续，无需担保抵押。三是加紧贷款回收，盘活扶贫信贷存量。根据贷款协议，贷款到期，农户自筹资金还款；若发展产业有收益时，企业支付农户货款时协助农户优先偿还银行贷款。出现贷款到期，农户未能还款时，先用担保金垫支还款，再由乡镇农村产权流转服务中心和村级产业扶贫金融服务中心向贷款农户追收，必要时可变现农户抵押的“五权”资产。四是及时扶贫贴息，激活信贷扶贫功能。扶贫办对贫困户贷款进行扶贫贴息，在办理贷款时，借据上直接填写贫困户应偿还的利息总额，由信贷员按期催收。县扶贫办组织有关部门抽查，验收完毕后，会同县财政局一次性拨付给农信社，再由农信社返还给承贷农户。

步步为实 初显优势

为使产业扶贫创新模式能够“落地生根”，同时又具有社会推广价值，县委政府克服好高骛远心里，不放过每一个管理细节，步步扎营，稳步推进金融产业扶贫活动：一是明确了“农民自愿、贫困户优先”原则。由益生生物公司实施订单农业，并负责技术指导和产品保底回收，扶贫办、农信社加强资金监管，防止转移用途，完善信贷制约机制，农信社共向谭公冲村68户农户发放贷款102万元，建立了一个种植面积500亩的旱半夏种植基地，当年农民全部收益，亩产达150公斤，每公斤价格20元，当年实现总产值150万元，除去每亩种植成本和管理成本，当年获利60余万元，偿还了50%以上的农信社贷款。因为半夏第二年不需要再播种子，农民可省掉每亩近4000元种子费，预计次年农民收益更大，偿还信用社余下的贷款之后，可获净利近100万元。二是凸显了产业资金担保扶贫贷款模式的社会优势。其一，实现了从单一向贫困户“输血”向提高贫困乡村综合“造血”机能转变。该县过去实行扶贫资金使用分配到户的粗放式扶贫模式，虽有一些扶贫项目，但没有与当地发展脱贫产业实际相结合；同时，缺乏生产技术和管理指导，且一些引进项目与当地生产实际脱节，无法走活产业带动脱贫致富棋局，使贫困地区始终只接受“输血”，无法摆脱贫困。而新扶贫模式，以选准脱贫产业为突破口，把扶贫资金与产业发展模式捆绑推动，由公司提供全方位技术指导，实现了从“资扶”到“智扶”全覆盖，构筑了政府扶贫部门、公司、农户、农信社“四位一体”的立体扶贫方式，完善了扶贫社会系统工程，提高了扶贫针对性和有效性，大大增强了贫困乡村“造血”机能。其二，实现了从单一“等靠要”政府救济向自我“创造财富”转变。过去该县大部分贫困乡村农民都存在两眼向上等靠各级政府“救济”，本身缺乏脱贫动力，钱到手后或直接用于消费，或盲目发展产业出现亏损，扶贫致富的后劲不足。而新扶贫模式，以经营脱贫产业为重心，让农民亲自参与脱贫创业全过程，增强其脱贫致富的责任感和使命感；同时，为其贷款创业提供了担保，突破了农户贷款缺少担保抵押物瓶颈，破解了农民贷款难题；且实现了以往将扶贫资金直接发放到户到用于生产带动资金增值效应转变，大大提高了贫困乡村农户发展脱贫产业积极性，推动了贫困乡村农民从“要你脱贫”到“我要脱贫”的观念转变，激活了脱贫致富社会活力。其三，实现了从单一财政“扶贫”向财政金融混合“扶贫”转变。过去扶贫资金怎么使用、引进什么项目，全部由政府扶贫部门自主决定；扶贫项目决策失误、扶贫资金没有发挥扶贫效能的事情使扶贫资金步入越投需求越大的“窘境”，甚至使财政背负的扶贫包袱越来越大。而新扶贫模式，以引入精准扶贫产业项目为契机，以产业项目承载扶贫资金增值和安全，降低了银行信贷资金参与扶贫的风险；以银行信贷资金放大扶贫资金社会辐射面，推动扶贫产业发展，最终实现产业项目与资金运用良性互动，充分发挥了信贷资金扶贫功能。

推广扩大 务须破障

麻阳县委政府金融产业扶贫模式的大胆实践，虽提供了可资借鉴的经验，但仍处局部范围，影响面尚不大；而要真正让这种扶贫模式发挥更大的社会辐射效应，亟需解决三大问题：一是解决制度障碍。国务院办公厅1997年颁发的《国家扶贫资金管理办法》第四条规定“ 国家各项扶贫资金必须全部用于国家重点扶持的贫困县，并以这些县中的贫困乡、村、户作为资金投放、项目实施和受益的对象。”第五条规定“扶贫专项贷款，重点支持有助于直接解决农村贫困人口温饱的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。”第十条规定“实施扶贫项目应当以贫困户为对象，以解决温饱为目标，以有助于直接提高贫困户收入的产业为主要内容。”从这三点看，麻阳设立担保基金通过金融杠杆撬动产业扶贫模式在扶贫资金使用上存有违背之处。如果麻阳这种模式可行，那么有两个问题值得思考：一方面，国家扶贫管理办法是否可考虑修改，尤其对贫困乡、村、户的财政资金扶贫模式予以创新，以破除新型扶贫模式的制度障碍；另一方面，对我国现有贫困地区扶贫模式进行全面反思，找出存在的问题及不足，不断完善扶贫资金管理办法，让扶贫资金真正发挥社会扶贫效应。二是解决监管障碍。产业扶贫担保基金使国家扶贫资金仅充当担保角色，没有直接让贫困户使用资金和收益，而且产业成功、贷款户顺利偿还贷款，扶贫资金丝毫没有受损；按县扶贫办要求，该扶贫资金不收回，主要用于村级公共基础设施投入；这在监管过程中需要扶贫办、财政部门、审计部门完善使用监管机制，相互沟通、共同监督，才能防止扶贫资金被转移、挤占、挪用甚至被贪污中饱私囊等腐败现象发生。三是解决思想障碍。扶贫产业资金担保贷款模式，使扶贫工作程序规范化、公开化、透明化，这需要形成一系列制度规范，无形中增加了政府相关部门及金融部门工作量；同时，也使各部门权利形成制衡，杜绝了扶贫中的人情化和“以款谋私”倾向，这需要提高政府扶贫部门自身思想认识，把思想凝聚到扶贫工作中去。此外，也要向农民做好宣传解释，消除长期在贫困农户中滋生的资金直接到户的想法，争取贫困户对扶贫模式创新的支持，为增强新型扶贫模式社会生命力营造环境。

（执笔：莫开伟 刘利民 张斌）